受楼市、土地市场低迷影响，去年地方政府卖地收入大降，但今年预计基本能止跌。

近日，31省份相继公开了2022年预算执行情况和2023年预算草案的报告（下称“预算报告”），其中公布了去年政府性基金预算收入和今年收入预期。

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31省份中29个省份去年政府性基金收入都有不同程度下降，最大降幅超六成，主要因土地出让收入下滑。

此前财政部数据也显示，2022年全国地方政府性基金中的国有土地使用权出让收入约6.7万亿元，比上年减少约2万亿元，同比下降约23%。

第一财经根据预算报告，统计31省份今年政府性基金预算总收入预计约为7.2万亿元，同比下降1.9%，相比上年降幅（-21.6%）明显缩窄。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，今年宏观经济将持续复苏，一系列稳增长政策持续推出有利于提振居民信心和居民收入，奠定房地产市场逐步恢复的基础。同时，稳楼市政策将推动房地产市场逐步回暖。

更重要的是，优质头部房企融资问题将得到解决，房企风险逐步缓释，拿地能力增强。因此，2023年土地市场有望企稳，土地出让收入总体恢复。但从恢复节奏看，可能要在下半年产生明显效果，上半年预计还要进一步观察。

除了土地出让收入企稳外，专家预计地方政府性基金总收入中地方政府专项债务收入仍将维持在4万亿元左右的高位，而这笔资金将带动有效投资扩大需求，体现积极财政政策“加力提效”，助推经济运行在合理区间。

多数负增长，最高降幅超六成

地方政府财政收入中，除了以税收为主的一般公共预算收入外，另一大财力来自政府性基金收入，而其中又以土地出让收入为主，去年占政府性基金收入比重约九成。

近20年来，随着房地产市场快速发展，地方政府土地出让收入增长较快，2021年达到8.7万亿元的峰值，这背后体现了“土地财政”对地方的重要性。

不过，受房地产市场波动等影响，土地出让收入波动明显，这也带动政府性基金收入上下波动。根据财政部数据，2022年地方土地出让收入约为6.7万亿元，23%的同比降幅创十来年新低。

罗志恒表示，2021年下半年以来房地产市场持续低迷，主要缘于房企债务风险以及疫情导致的居民预期转弱。2022年房地产市场（含土地市场）持续低迷，带动地方政府土地出让收入增速快速下行，在一定程度上冲击地方可用财力。

根据31省份预算报告，去年仅有海南（31.1%）和上海（7.7%）土地出让收入保持增长。其他省份土地出让收入均呈现负增长，降幅不一。降幅较小的如四川，仅有个位数。而降幅较大的有天津、吉林、青海，均超六成。

尽管去年各省份土地出让收入普降，但收入规模排名变化不大。罗志恒发现，去年江苏（10690亿元）、浙江（8336亿元）土地出让收入依然稳居全国前二，山东（5396亿元）升至第三，广东（4666亿元）降至第四。

根据广东预算报告，去年受房地产市场调整影响，当地国有土地使用权出让收入下降较多。

罗志恒表示，经济发展水平较高的省份“土地财政”规模往往不小。东部沿海省市经济发展水平较高，人口持续流入，房地产行业热度较高，土地市场较为活跃，需求旺盛。这也使得东部地区多数省份土地出让收入规模领跑全国。

今年预期好转

相比去年绝大多数省份土地出让收入大幅下滑，根据各省份预算报告，今年多数省份预计土地出让收入能够止跌，甚至大幅增长。

部分省份尚未披露今年土地出让收入预计数据，但所有省份均公开了今年政府性基金收入预计金额，借此基本能反映地方对今年土地出让收入的预期。

根据预算报告，第一财经统计发现，31省份中有21个省份预计今年政府性基金预算收入能够实现增长。从具体增速来看差异较大，广东、山东预计政府性基金预算收入能够实现个位数增长，而天津、辽宁预计收入增速超过100%。

比如，广东预算报告显示，预计今年全省政府性基金预算收入约5352亿元，增长3%。其中土地出让收入约4798亿元，增长2.8%。

新疆预算报告显示，预计今年政府性基金预算收入同比增长60.3%，主要是中央提前下达专项债务限额和国有土地使用权出让收入增加。吉林省预算报告预计今年政府性基金预算收入同比增长30.5%，主要是全省土地出让收入预期增加。陕西预算报告显示，预计今年政府性基金预算收入增长39.2%，主要是西安市地铁储备和城市更新开发出让地块预期收入增加较多。

罗志恒表示，根据前几轮周期的经验，房地产周期触底回升时，通常是一二线城市领涨，并通过示范效应逐步外溢至三四线城市。但鉴于“房住不炒”、房地产风险仍未有效化解、城镇化进程步入后期等，本轮周期的上行斜率或将低于前几轮。各省份预算报告对政府性基金预算收入的预期也出现较为明显的分化。

“部分省份2023年增速预期较高，但主要是受到低基数影响，实际上2022~2023两年平均增速为负。如天津、辽宁、吉林、云南等省份预计2023年政府性基金预算收入同比分别为134.3%、109.5%、30.5%、29.6%，但两年平均增速分别为-6.1%、-3.7%、-28.7%和-14.0%。”罗志恒说。

他表示，经济持续复苏预期下，以海南为代表的旅游产业相对发达的地方省份预计2023年政府性基金预算收入增速较高，达到17.8%。同时，在近年大宗商品价格上涨背景下，以内蒙古、陕西、宁夏为代表的资源型省份GDP增速高于全国平均水平，有关企业投资扩产意愿、部分居民购房意愿相对较高，也有助于土地市场更快回暖。上述3个省份均预计2023年政府性基金预算收入保持较快增长。

不过，也有10个省份预计今年政府性基金预算收入继续下降，主要是预计土地收入下降所致。比如，江苏预算报告显示，2023年全省政府性基金预算收入预计9636.31亿元，同比下降约16%。

其中国有土地使用权出让收入9000亿元，同比下降约16%。四川预算报告显示，今年政府性基金收入预计2400亿元，同比下降约50%。其中国有土地使用权出让收入2000亿元，同比下降约54%。

辽宁大学地方财政研究院院长王振宇称，今年各地土地出让收入好于去年是确定性事件，但不会有根本性改观。当下地方财政“饥渴”，都想在“土地财政”上下功夫，但各地的预计数与实际执行数可能偏差很大，房地产市场难现以往的“繁荣”。2023年一些地方土地出让收入可能的高增长，主要是因为去年的低基数，绝对体量不会乐观。“土地财政”的边际效用在递减，某种程度上还会产生负激励、负调节，同样需要引起高度重视。

罗志恒也表示，历年的政府性基金预算、土地出让收入的执行数据与预算数据差异较大，这主要是因为房地产市场的运行波动较大，受到货币政策、房地产调控政策、土地供应和房企经营风险等影响。过去房地产市场的高杠杆和金融属性加剧了这种波动性，在“房住不炒”总基调下，内外部的复杂宏观形势冲击房地产企业、居民信心等，使得房地产市场波动也较大。

“但收入预期目标和增速仍有一定意义，其一，若没有目标，就缺乏行动的导向和依据，各地土地出让市场运行和调控就缺乏基本的依据。其二，我国当前财政收支紧平衡，对财政统筹能力要求更高，如果因为土地市场波动大而不去做预算估计，提高统筹能力就缺乏立足点。因此我们要不断提高预算目标的合理性和逻辑性。”罗志恒说。

“未来土地财政向何处去，要结合未来国家战略、经济产业结构转型及财税改革趋势综合判断。中期来看，随着房地产行业高杠杆、高周转时代终结，房地产市场健康平稳发展，土地出让收入也将回归常态化低增长。”罗志恒说。

专项债提前下达超2万亿

上述政府性基金收入并非全口径的收入，其中没有包括规模庞大的地方政府专项债务收入。

地方政府专项债务收入来自地方政府发行专项债券（下称“专项债”）筹集的资金，近些年为了扩大有效投资补短板，对冲经济下行压力，地方政府新增专项债收入规模快速攀升，2022年首次突破4万亿元，而今年新增专项债收入规模将在3月份全国两会期间揭晓。

为了稳经济，尽早发挥债券资金效应，去年底财政部已经提前下达了部分今年新增专项债额度，根据31省份预算报告披露数据，提前下达的额度首次超过2万亿元，达2.19万亿元，比上年增长50%。

今年1月份以来，不少省份已经发行了新增专项债，截至目前发债金额超过6000亿元。一些省份要求加快发债，力争在上半年完成提前批专项债发行使用。

多位财税专家告诉第一财经，今年提前批2.19万亿元新增专项债主要投向市政、产业园、交通等重大基础设施项目，以及新基建等领域，各地尽快发债将推动这些重大项目落地，稳投资稳增长。

随着土地出让收入有望止跌，叠加专项债发力，专家认为今年地方政府性基金支出将保持一定增长，这也体现了积极财政政策“加力提效”，适度扩大财政支出规模。

财政部数据显示，受去年土地出让收入下滑拖累，去年地方政府性基金预算支出同比下降4.7%。罗志恒预计，今年地方政府性基金预算支出增速将高于去年。